Yerel Yönetimler

Ne yapar

Çiğdem Akman'a göre 2003 sonrası reformlarla Türkiye'de yerel yönetim birimleri idari ve mali açıdan özerk, güçlü meclisleri olan, kamu tüzel kişiliğine sahip yapılar hâline gelmiştir.¹ Ali Yeşildal ise yerel yönetimlerin internet ve bilgi-iletişim teknolojilerini dört talebi karşılamak için kullandığını aktarır: daha fazla bilgiye erişim, kurumsal şeffaflık, katılımcı karar alma ve kamu hizmetlerine erişim. Yazara göre sosyal medya, çevrimiçi etkileşimli katılımın önemli bir kanalı hâline gelmekte ve yerel yönetimler yurttaşların siyasal ve sosyal ilişkilere katılımını artırma fırsatını yakalamaktadır.²

Yeşildal bu değişimi daha geniş bir dönüşümün parçası olarak kurar: dijital devrim (üçüncü sanayi devrimi) birey-devlet ilişkisini yeni bir aşamaya taşımış, bireyin konumunu ve rolünü köklü biçimde değiştirmiştir. Belediyeler açısından bu, yurttaşla ilişkinin tek yönlü bilgilendirmeden etkileşimli bir kanala doğru kayması anlamına gelir.²

Nasıl kuruldu, nasıl değişti

Akman'ın aktardığı kronolojiye göre Türkiye'de yerel yönetimler reformu 2003'te 5018 sayılı Kanun'la başlar; 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu (2004), 5393 sayılı Belediye Kanunu, 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu ve 5355 sayılı Mahallî İdare Birlikleri Kanunu (2005) ile 6360 sayılı Kanun (2012) bu süreci sürdürür. Yazar reformu "yapboz" metaforuyla anlatır: değişiklikler tek bir yasal düzenlemeyle köklü biçimde yapıldığı için parçaların yeri sürekli değişmekte, bazı parçalar oyunun dışına atılmakta, yenileri girmektedir. Örnek olarak Yatırım İzleme ve Koordinasyon Başkanlıkları verilir: önce tüzel kişilik verilmemiş, sonra verilmiştir.¹

Akman'a göre 64. Hükümet'in 2016 eylem planındaki yerel yönetim reformları — Büyükşehir Kanunu'nun yeniden ele alınması, ilçe belediyelerinin kaynaklarının artırılması, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı'na uyum ve hesap verebilirliğin güçlendirilmesi — görev süresinin erken sona ermesi nedeniyle hayata geçirilememiştir. 65. Hükümet döneminde de eksik parçalar tamamlanamamıştır; yazar bunun iki nedenini sayar: 15 Temmuz 2016 darbe girişimi ve yeni yönetim sistemine geçiş. Yeni sistemde kurulan Yerel Yönetim Politikaları Kurulu'nun işleyişi ise yapbozu etkileyecek yeni bir değişken olarak not edilir.¹

"Çalışma neticesinde yerel yönetimler yapbozu oluşturulurken dikkat edilmesi gereken onsekiz adım üzerinde durularak yerel yönetimler yapbozu politika rehberinin oluşturulmasına ihtiyaç olduğu tespit edilmiştir." — Akman, 2019 ¹

6360 ne değiştirdi

Akman'ın "yapboz" anlatısında bir parça olarak geçen 6360 sayılı Kanun, ölçek bakımından dönemin en büyük müdahalesidir. Usta, Akman ve Kocaoğlu'nun (2018) derlediği maddeler şunları yapmıştır: büyükşehir belediyesinin sınırı il mülki sınırı, ilçe belediyelerinin sınırı ilçe mülki sınırı olmuş; büyükşehir olan illerdeki köy ve beldelerin tüzel kişilikleri kaldırılıp mahalleye dönüştürülmüş; aynı illerde il özel idarelerinin tüzel kişilikleri kaldırılmıştır.³ Kanun 2012'de kabul edilmiş, 30 Mart 2014 yerel seçimlerinden sonra uygulamaya girmiştir.

Bunun temsil üzerindeki etkisi Konya örneğinde sayıyla görülür: il özel idareleri kaldırıldığı için İl Genel Meclisi üyeliği seçimleri de kalkmış, büyükşehir belediye meclisi üye sayısı 2009'da 27 iken 2014'te 130'a çıkmıştır.³ Yani bir temsil organı kapanırken diğeri büyümüştür.

Yazarların malî eleştirisi ise yüzölçümü–gelir uyumsuzluğudur: 40.824 km² yüzölçümlü Konya Büyükşehir Belediyesi'nin geliri, yaklaşık 12 kat küçük olan 3.635 km² yüzölçümlü Kocaeli Büyükşehir Belediyesi'nin gelirlerinin çok altında kalmaktadır. Belediye bütçesinin büyük bölümü yüzölçümüyle orantılı fizikî hizmetlere gittiği için, mücavir alanı büyük belediyelerin gelirlerinin artırılması gerektiğini savunurlar.³

Bu bir tek vaka incelemesidir; Konya'da ölçülen, 30 büyükşehrin tamamı için genellenemez.

Malî durum ölçülebilir mi

Yerel yönetim tartışmasının çoğu mevzuat üzerinden yürür; oysa özerkliğin somut karşılığı malî durumdur ve ölçülebilir. Özkul ve Alkan (2017), 2006'da kamu kurumlarında nakit esaslı muhasebeden tahakkuk esaslı muhasebeye geçişle üretilmeye başlanan malî tabloları kullanır; Türkiye'de henüz kullanılmayan, ABD'de geliştirilmiş GASB raporlama modelini İstanbul Büyükşehir Belediyesi'nin 2006–2014 bilanço ve faaliyet sonuçlarına uygular.⁴

Ölçüm dört ayrı ödeme gücü boyutunda yapılır: nakit ödeme gücü, bütçe ödeme gücü, uzun vadeli ödeme gücü ve hizmet düzeyi ödeme gücü.⁴ Sonuncusu, bir belediyenin yalnız borcunu ödeyip ödeyemediğini değil, hizmet düzeyini sürdürebilecek malî tabana sahip olup olmadığını sorar.

Çalışmanın niteliği muhasebe metodolojisidir: amacı İBB'yi değerlendirmek değil, kamu kesiminde malî analiz yönteminin kullanılabilirliğini göstermektir. Tek kurum ve 2014'te kapanan bir dönem üzerinden yürür; belediyeler arası karşılaştırma yapmaz.⁴

Bugünkü tartışma

Akman'ın temel tespiti, yerel yönetim reformunun bitmiş değil hâlâ devam eden bir süreç olduğudur; çalışma dikkat edilmesi gereken on sekiz adım ve bir yerel yönetimler politika rehberi ihtiyacı saptar.¹ Yeşildal ise tartışmayı yurttaşla ilişki tarafından kurar: yöneticiler açısından sosyal medya, açıklık ve şeffaflık ilkelerini vurgulamak ve sivil katılımı teşvik etmek için önemli bir iletişim aracıdır; dünyanın birçok ülkesinde belediyeler sosyal medya stratejilerini başlatmıştır. Yazara göre kamu kurumlarının sosyal medyayı iyi kullanması yurttaş katılımını ve devlete olan güveni artırabilir.²

"Sosyal medyayı tanımlayan temel özellikler katılım, açıklık, konuşma, etkileşim ve bağlılıktır." — Yeşildal, 2019 ²

İki incelemenin sınırları farklı yönlerdedir. Akman'ın metni 2019'da, yeni sistemin yerel yönetimler ayağı henüz kurulmaktayken yazılmıştır; Politika Kurulları'nın fiilî işleyişine dair uygulama verisi yoktur, beklenti üzerinden konuşulur. Metin ağırlıkla mevzuat betimlemesidir; saha verisi, bütçe analizi ya da yurttaş memnuniyeti ölçümü içermez. 2016 sonrası kayyum atamaları ve seçilmiş belediye başkanlarının görevden alınması gibi yerel demokrasi tartışması metinde yer almaz; reform teknik-idari bir mesele olarak kurulur.¹ Yeşildal'ın çalışması ise kuramsal bir çerçeve çalışmasıdır: anket, saha ya da hesap analizi yoktur; sosyal medyanın katılımı ve güveni artıracağı bir varsayım olarak alınır, ölçülmez. Dezenformasyon, belediye hesaplarının propaganda aracı olarak kullanımı ve Türkiye'ye özgü hukuki çerçeve ele alınmaz. Yazarın bir büyükşehir belediyesi çalışanı olması da konum beyanı olarak kaydedilmelidir.²