Cumhurbaşkanlığı ve Yürütme

Cumhurbaşkanlığı, 2017 anayasa değişikliğinden bu yana Türkiye'de yürütme yetkisinin tek sahibidir. Bu kurum kartı yürütmenin bugünkü araçlarını, bu noktaya nasıl gelindiğini ve kararname yetkisinin sınırına ilişkin doktrin tartışmasını literatürden aktarır. Buradaki kaynakların çoğu 2017–2019 arasında, sistemin ilk yıllarında yazılmıştır; sonraki Anayasa Mahkemesi içtihadını ve birikmiş kararname pratiğini kapsamazlar.¹⁶¹

Ne yapar

Akyılmaz'a göre 2017 değişikliğiyle yürütme organı tek başlı hâle gelmiştir: Başbakanlık makamı ve Bakanlar Kurulu lağvedilmiş, yürütme yetkisi Anayasa'nın 8. ve 104. maddeleri uyarınca Cumhurbaşkanına bırakılmıştır.¹⁶¹ Yürütmenin düzenleyici işlem repertuvarı da daralmıştır: kanun hükmünde kararname yetkisi tarihe karışmış, tüzük kaldırılmıştır. Anayasa'da yürütmenin düzenleyici işlemi olarak yalnız Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ve yönetmelik kalmıştır.¹⁶¹ Kararname, Cumhurbaşkanının tek taraflı idarî işlemidir ve Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girer.¹⁶¹

Tartışmanın odağı, Anayasa'nın 104. maddesine eklenen "Cumhurbaşkanı, yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabilir" hükmüdür.⁷⁹ Ardıçoğlu'na göre bu değişiklikler Cumhurbaşkanı'na, yasal dayanak olmaksızın doğrudan anayasadan aldığı yetkiyle, sosyal ve ekonomik haklar ile idari teşkilat ve işleyişte düzenleme yapma imkânı verir.⁷⁴

Kararnamenin somut bir kullanımı planlama alanında görülür. Coşkun ve Pank Yıldırım'a göre 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun 9. maddesi kamu idareleri için stratejik plan yapma yükümlülüğü getirmiştir; bu yükümlülüğün kurumsal adresi DPT'den (2006) Kalkınma Bakanlığı'na (2011), oradan Strateji ve Bütçe Başkanlığı'na (2018) geçmiştir.¹⁴⁷ Yeni yapı 13 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile kurulmuş, Strateji ve Bütçe Başkanlığı 1 sayılı Kararnamenin 37. maddesinde Cumhurbaşkanlığına bağlı kurumlar arasında sayılmıştır.¹⁴⁷

24 Temmuz 2018 tarihinde 30488 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 13 numaralı "Strateji ve Bütçe Başkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi" ile stratejik planlamaya dair hususlar Strateji ve Bütçe Başkanlığın görev alanına dâhil edilmiştir.

— Coşkun ve Pank Yıldırım, 2018 ¹⁴⁷

Nasıl kuruldu, nasıl değişti

Çolak, Cumhuriyet anayasa tarihini kuvvetler birliğinden kuvvetlerin sert ayrılığına doğru giden ve her adımda yürütmenin kademeli olarak güçlendirildiği bir çizgi olarak okur: 1921, 1924, 1961, 1971–73 değişiklikleri, 1982 ve 2007.⁷⁹ Yazara göre 1921 ve 1924 Anayasaları kuvvetler birliğine dayanır ve yasama ağırlıklıdır; 1961 saf parlamenter bir tasarımdır; 1971–73 ile 1961'in özgürlükçü yanları kırpılmış, 1982 ile "rasyonelleştirilmiş parlamentarizm" adı altında yürütmenin yetkileri artırılmıştır. 2007'de cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesi ise mevcut parlamenter sistemi uygulamada yarı-başkanlığa dönüştürmüştür.⁷⁹

Akyılmaz, 2017 sonrası kararnamenin adı önceki dönemde de var olmasına rağmen yapılış usulü, nitelikleri, konusu, denetim usulü ve normlar hiyerarşisindeki yeri bakımından öncekilerden farklı olduğunu belirtir.¹⁶¹ Coşkun ve Pank Yıldırım'ın tarihsel notu ise planlama alanına ilişkindir: planlı döneme geçildikten sonra kurulan APK birimleri istenen sonucu verememiş, kurumsal düzeyde işleyen standart bir planlama yöntemi geçmişte oluşturulamamıştır. Yazarlar 2006 ve 2018 yönetmeliklerini karşılaştırarak stratejik planlamaya ilişkin faaliyetlerin artırıldığı ve kamu yöneticilerine daha fazla sorumluluk yüklendiği sonucuna varır; bu sonuç mevzuat karşılaştırmasından çıkarılmıştır, saha ölçümünden değil.¹⁴⁷

Bugünkü tartışma

Kararname yetkisinin sınırı, doktrinde iki farklı vurguyla tartışılır. Ardıçoğlu'nun temel tezi, bu yetkinin yürütmeye münhasır ya da mahfuz bir düzenleme alanı yaratmadığı, aslî düzenleme yetkisiyle sınırlı olduğu ve yasamanın genel düzenleme yetkisinin korunduğudur.⁷⁴

Cumhurbaşkanlığı kararnamesi kurumunun, yürütme organına münhasır/mahfuz bir düzenleme alanı yaratmadığı, asli düzenleme yetkisi ile sınırlı olduğu, yasama organının genel düzenleme yetkisinin korunduğu bu çalışmanın temel tezlerinden biridir.

— Ardıçoğlu, 2017 ⁷⁴

Akyılmaz ise aslîlik tespitine odaklanır: Cumhurbaşkanlığı kararnamesinde başka hiçbir organın izni, teklifi veya onayı aranmaz; bu, kararnamenin ilk elden düzenleme niteliğinde olduğunun göstergesidir ve bu nedenle kararnamelerin yasama yetkisi bağlamında da incelenmesi gerekir.¹⁶¹ Yazar bir doktriner boşluğa da işaret eder: Anayasa'da kararname ile birel işlem yapılıp yapılamayacağına dair açık hüküm yoktur. Uygulamada Cumhurbaşkanı birel işlemleri "Cumhurbaşkanı kararı" ile yapmayı tercih etmiştir; bu tercihe bakılarak kararnamelerin düzenleyici işlem olduğu söylenebilir, ancak bu belirlemenin anayasal dayanağı yoktur. Gözler ile Tanör ve Yüzbaşıoğlu, kararname ile birel işlem de yapılabileceği görüşündedir.¹⁶¹

Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde Cumhurbaşkanı haricinde bir organ ya da makamın izninin, teklifinin ya da onayının aranmaması bu kararnamelerin aslî nitelikte olduğunun bir göstergesidir.

— Akyılmaz, 2019 ¹⁶¹

Karşılaştırmalı boyutta Çolak, kararname yetkisini ABD'deki executive order uygulamasıyla karşılaştırır. Yazara göre ABD Anayasası başkana böyle açık bir düzenleme yetkisi vermez; executive order yasama-yürütme ilişkisi içinde ve içtihatla sınırlanmış bir kurumdur. Türkiye modelinde yetkinin anayasada açıkça yazılması ve yasama alanına giren konularda düzenleyici işlem imkânı doğurması, eleştirinin kaynağıdır. "Türk Tipi Başkanlık", ABD modelinden karşılıklı fesih imkânı, yasama-yürütme seçimlerinin eş zamanlılığı ve cumhurbaşkanının yetkileri bakımından ayrılır.⁷⁹ Çolak'ın çalışması 2017'de, sistem henüz uygulanmadan yazılmıştır ve karşılaştırma tek ülkeyle sınırlıdır; Fransa ve Rusya gibi yarı-başkanlık örnekleri dışarıdadır.⁷⁹

Uluslararası literatürde Türkiye, yürütmenin güçlenmesi örüntüsünün karşılaştırma vakalarından biridir. Kaufman ve Haggard, Venezuela, Türkiye ve Macaristan'ı ABD ile karşılaştırarak demokratik gerilemenin üç iç içe geçmiş aşamada işlediğini öne sürer: sınıf ve kimlik yarıkları merkez siyaseti aşındırır; seçim zaferi yasama çoğunluğuna, çoğunlukla süper çoğunluğa çevrilir ve yürütmede güç yoğunlaşır; yürütme yetkisi adım adım yargı, kolluk, basın ve muhalefeti zayıflatmakta kullanılır.¹⁹ Yazarlara göre süreç kademelidir; askerî darbelerin aksine hangi tek ihlalin dengeyi devirdiği saptanamaz, erken adımlar sonrakileri kolaylaştırır ve normalleştirir.¹⁹

Bu süreçler, seçimsel rekabetin hayatta kaldığı ama siyasal alanın, yürütme üzerindeki yatay denetimlerin ve hukuk devletinin zayıflamasıyla daraldığı, eksiltilmiş bir demokratik sistem üretebilir.

— Kaufman ve Haggard, 2018 ¹⁹

Bu çalışmanın asıl mercii ABD'dir; Türkiye anlatısı ikincil kaynaklara dayanır ve derinlik iddiası taşımaz. Yazarların konumu liberal demokrasiyi savunan bir ABD akademik bakışıdır; "orta gelirli ülkeden ders çıkarma" kurgusu merkez-çevre hiyerarşisi taşır. Türkiye için birincil kaynak olarak değil, çerçeve olarak okunmalıdır.¹⁹ Öte yandan Ardıçoğlu ve Akyılmaz'ın hukuki-doktriner çalışmaları siyasal sonucu ölçmez ve kurumsal denge etkisini değerlendirmez; kararnamelerin sınırına ilişkin en belirleyici cevaplar bu metinlerin yazıldığı tarihten sonra gelmiştir.⁷⁴¹⁶¹