Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi

16 Nisan 2017 referandumuyla kabul edilen anayasa değişikliği, Türkiye'de yürütmenin yapısını köklü biçimde değiştirmiştir. Çolakoğlu ve Tan'a göre çok partili dönemde Türkiye'de referandum yalnızca yedi kez yapılmıştır; 2017 referandumu yönetim biçimini değiştirdiği için dönüm noktası sayılır.¹ Bu sayfa, sistemin tarihsel arka planını, yürütmenin yeni organlarını, kamu yönetimi üzerindeki öngörülen etkilerini ve yerel yönetim ayağına dönük tartışmayı literatürden aktarır. Buradaki kaynakların önemli bir kısmı sistem henüz fiilen işlemeye başlamadan yazılmıştır; bu nedenle gelecek zamanlı ifadeler bulgu değil beklenti olarak okunmalıdır.²

Referanduma giden yol

Güler, 2017 değişikliğinin tek bir referandumun ürünü olmadığını, 1960'lardan beri süren başkanlık sistemi tartışmasının son evresi olduğunu savunur. Yazara göre 2000'lere kadar dar kapsamlı kalan tartışma 2002 sonrasında sürekli gündemde tutulmuştur.² Güler iki eşiği kritik sayar: 2007'deki "367 krizi" ve ardından cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesini getiren değişiklik; 7 Haziran 2015 seçimi sonrası hükümet kurulamaması. İkincisi, parlamenter sistemin "kriz üreten sistem" algısını pekiştirmiştir.² Değişimin siyasal gerekçesi olarak ise vesayet odaklarına karşı dönüşüm söylemi gösterilir.

Bunun en önemli sebeplerinden birisi hiç şüphesiz iş başına gelen iktidarın vesayet odaklarına (sivil bürokratik vesayet, askeri vesayet ve yargı vesayeti) karşı değişim ve dönüşümü hedeflediğini her fırsatta dile getiren siyaset anlayışı olmuştur.

— Güler, 2018 ²

Referandum kampanyasının seçmen üzerindeki etkisine dair Türkiye'den ampirik bir örnek Çolakoğlu ve Tan'ın Gaziantep'te 495 katılımcıyla yürüttüğü yüz yüze anket çalışmasıdır. İkili lojistik regresyon sonuçlarına göre liderlerin televizyon konuşmalarından ve mitinglerden etkilenme düzeyindeki artış "evet" oyu verme olasılığını, gazete köşe yazılarından etkilenme düzeyindeki artış ise "hayır" oyu kullanma olasılığını artırmaktadır.¹ Yazarların bağlam savına göre referandumlar seçimlerden yapısal olarak farklıdır: oy pusulasında parti amblemi ya da aday yoktur, konu seçmene yabancıdır; bu yüzden seçmen ipucu arar ve ideolojik yönelim, parti ya da lider gibi ipuçları asıl oylanan konunun önüne geçebilir.¹

Yapılan İkili Lojistik Regresyon analizi sonucunda liderlerin Televizyon Konuşmalarından etkilenme düzeyindeki bir birimlik artışın evet oyu verme olasılığını, Mitinglerden etkilenme düzeyindeki bir birimlik artışın evet oyu verme olasılığını, Gazete Köşe Yazılarından etkilenme düzeyindeki bir birimlik artışın da hayır oyu kullanma olasılığını arttırdığı görülmüştür.

— Çolakoğlu ve Tan, 2018 ¹

Bu çalışma tek ilde ve 495 kişiyle sınırlıdır, Türkiye geneline temsil iddiası taşımaz. Ölçüm kendi beyanına dayalı "etkilenme düzeyi"dir; bu bir ilişkidir, nedensellik değildir. Kesitsel tasarımda kampanya öncesi–sonrası izleme yoktur ve 2018 tarihli olduğu için sosyal medyanın ağırlığı sınırlı temsil edilmiştir.¹

Yürütmenin yeni mimarisi

Erol'a göre 2017 anayasa değişikliğiyle Bakanlar Kurulu ve Başbakanlık kaldırılmış, yürütme düalist yapıdan monist yapıya geçmiştir.³

Anayasa değişikliği neticesinde Bakanlar Kurulu ve Başbakanlık kaldırılmış ve düalist yürütme anlayışından monist yürütmeye geçilmiştir.

— Erol, 2020 ³

Yeni sistemin yürütme içindeki ikinci yeni organı Politika Kurullarıdır. Erol, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin Cumhurbaşkanlığı teşkilatı içinde Politika Kurullarını kurduğunu ve bunlara politika yapımına ilişkin temel görevleri verdiğini aktarır. Yazarın sorusu kurumsal değil hukukidir: kurulların idari teşkilattaki yeri nedir, yaptıkları faaliyet hukuken kamu hizmeti mi yoksa planlama faaliyeti mi sayılır?³ Erol'un kavramsal omurgası "policy" ile "politics" ayrımıdır: ilki bir yönetimce resmen oluşturulmuş standart yol haritası ya da eylem planı, ikincisi devletin sevk ve idaresi bilimidir; Türkçede ikisi de "politika" sözcüğüyle karşılandığı için karışır.³ Yazar, "politika" kavramının Türk hukukuna yeni girmediğini de belirtir: Anayasa'nın başlangıç bölümünde, 73. maddesinde (maliye politikasının sosyal amacı), 104. maddesinde (millî güvenlik politikalarını Cumhurbaşkanı belirler) ve 166. maddesinde (Ekonomik ve Sosyal Konsey) zaten geçmektedir.³ Erol'a göre yürütme sisteminin köklü değişimi, idare hukukunun eski ve yıkılmaz sanılan kavramlarını güncellemeyi ve içeriklerini yeniden yorumlamayı zorunlu kılar.³

Erol'un çalışması yalnız hukuki niteliği tartışır; kurulların fiilen ne ürettiği, kaç kez toplandığı, kararlarının bakanlıklarca uygulanıp uygulanmadığı ölçülmez. 2020'de yazıldığında kurullar iki yaşındaydı; uygulama ve içtihat birikimi yoktur. Kurulların TBMM denetimi dışında kalması ve üyelerin atanma usulü gibi hesap verebilirlik soruları bu metinde tartışma konusu yapılmaz.³

Bürokrasi ve kamu yönetimi üzerindeki öngörülen etki

Güler, sistem değişikliğinin kamu yönetiminin yapısı ve işleyişi üzerinde ciddi etkiler yaratacağını öngörür; en çok etkilenecek yapılar kamu bürokrasisi, kaldırılan Başbakanlık bünyesindeki kurumlar ve bakanlıklardır. Yazara göre Cumhurbaşkanı iki yetkiyle bürokrasiyi domine edecektir: üst kademe kamu yöneticilerini atama ve Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarma.²

Bu bağlamda kamu yönetiminde hızlı karar almaya dönük dinamik bir yapı tasavvuruyla yürütmenin başı olarak ekibini (yardımcıları ve bakanları) kuracak olan Cumhurbaşkanı, üst kademe kamu yöneticilerini atama ve Cumhurbaşkanlığı kararnameleri çıkarma yetkileriyle kamu yönetiminin ve bürokrasinin işleyişini domine edecektir.

— Güler, 2018 ²

Bu metin Mart 2018'de, sistem fiilen yürürlüğe girmeden gönderilmiştir ve betimleyici yöntemle yazılmıştır; nicel gösterge, mülakat ya da kurum verisi içermez. Parlamenter sistemin kriz ürettiği kabulü tartışılmadan alınır; karşıt argümanlar aktarılır ama tartılmaz. Yetki yoğunlaşmasının denge-denetim maliyeti ayrıca ölçülmez.²

Yerel yönetim ayağına dönük tartışma

Köylü ve Önder, merkezî yönetimin üniter/federal tercihi ile başkanlık/yarı-başkanlık/parlamenter tercihinin yerel yönetim yapısını da şekillendirdiğini, ancak bu eşleşmelerin sabit olmadığını belirtir.⁴ Yazarlar ABD'nin üç kademeli yapısını ve yerelde ayrı yasama-yürütme organlarını özgün bir model olarak sunar; 20. yüzyıl başından itibaren ABD yerel yönetimlerinde öne çıkan "Profesyonel Kent Yöneticisi" modelinde seçilmiş meclis, günlük hizmet sunumunu siyasi atama yerine sahada tecrübeli profesyonel bir yöneticiye devreder. Modelin kökeni Taylor'ın bilimsel yönetim akımıdır.⁴

Bu model, seçilmiş yerel yöneticilerin temsil görevlerinin önemi yanında, günlük yerel hizmetlerin ifası için gerek duyulan dinamik gücün sürdürülebilir olmasını da hedeflemektedir.

— Köylü ve Önder, 2017 ⁴

Yazarların önerisi, 16 Nisan 2017 referandumuyla başlayan kamu yönetimi yeniden yapılanma sürecinde bu modelin Türkiye için alternatif bir yerel yönetim uygulaması olarak değerlendirilmesidir.⁴ Bu bir öneri metnidir, bulgu metni değildir: pilot uygulama, maliyet analizi ya da anket verisi yoktur. Aralık 2017'de, sistem henüz kurulmadan yazılmıştır ve "Başkanlık Sistemi" ile "Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi" metinde birbirinin yerine kullanılır. Federal ve güçlü adem-i merkeziyetçi bir yapıda doğan modelin üniter ve merkeziyetçi geleneğe taşınmasındaki bağlam farkı yeterince tartılmaz; seçilmiş yerel iradenin atanmış yöneticiyle ikame edilmesi riski de metinde ele alınmaz.⁴